終章−自由で透明、公正な為替・金融市場を目指して

 

第１節　米国の構造的権力下での日米関係

　これまでドル円相場の変動に反映された日米関係の推移を辿ってきたが、為替相場が経済的な要因のみならず、国際政治経済的な要因により異常に変動したり、ミスアラインメントが持続することがしばしば観察された。そのような現象は、少なからず国際的権力構造の変動、その中での国家間、そして国内主要行為主体間の利害の衝突と調整のプロセスを映し出すものであった。

　ブレトンウッズ体制が動揺し、その覇権構造が衰退したと言われた時期に、米国は新たな権力構造の構築に成功した。それは自国経済の成長を維持しつつ冷戦を勝ち抜くために不可避な財政赤字や経常収支赤字を容易にファイナンスするシステムを、他国にも受容させる力を内包するものであった。

　しかしこれはマクロ経済の不安定化をもたらすシステムでもあった。米国の過剰消費や過剰投資はインフレを生み、他国へ輸出された。また各国が蓄積したドル資産の減価をもたらし、資本移動が拡大する中で通貨投機を活発化させた。西側諸国は、自国経済のマクロ的安定を図るために財政金融政策を動員すべきところ、米国市場への輸出依存体質から自国通貨の増価を抑制するために金融を過度に緩和し、インフレを招くことも多かった。

　経常赤字の拡大やスタグフレーションの進行で米国内に保護主義が台頭し、また冷戦下の安全保障コスト負担増を各国に求める動きが高まったこともあって、スミソニアン、プラザ、ルーブル合意などの形で国際協調路線が推進された。その結果、日本も自国経済のマクロ的安定よりは、ドル円相場の調整、公共事業中心の内需拡大などによる対米経常収支圧縮の政策を優先させることを迫られた。

　本来ならば米国の経常収支不均衡を是正するには、その財政規律を強め、貯蓄率を増大させ、過剰消費や投資を是正する必要がある。他国が米国の不均衡を是正するための政策をとっても効果は限られるということは、マクロ政策割当問題の理論の教えるところである。それでも国際協調路線が推進されたのは、冷戦下での安全保障への配慮と輸出先の米国市場における保護主義台頭抑制の必要からであり、特に米国との経済摩擦の激しかった日本にとって、それ以外の選択肢は政治的に困難であった。

　日米間の経常収支不均衡問題は、基本的には国境を越えた異時点間の資源配分の問題である。米国は基軸通貨国なので投資に必要な国内貯蓄の不足を自国通貨建ての資本輸入で容易に補うことができる。経常収支問題が時に深刻な政治問題となったのは、それについての誤った理解が広範に存在したこと、そしてそれを政治的に利用しようとする勢力が米議会、競争力の減退した産業界、労働組合に存在したからである。さらに急速に発展した日本経済に対する警戒心、低い防衛費負担、日本市場の閉鎖性に関する過大なイメージなどが、それを助長した。

米国はその圧倒的な軍事力、政治力や経済力を背景に、国内政治状況によっては経済の論理や国際的なレジームを無視してその国益を追求できる。それに対して日本は冷戦構造の中で、日米安保体制を基軸として友好関係を維持することが大局的には日本の国益に適うと判断し、その枠内で可能な限りの主張と妥協を重ねてきたのである。

小宮隆太郎は、８０年代の日米経済摩擦を論じて、対米経常黒字国の中でもっぱら日本だけが非難されるのは日本外交の失敗のためであるとする。すなわち、日本政府や外交官は、米国経常収支赤字の基本的原因が米国経済そのものにあり、改善するには米国自身のマクロ経済政策を改める必要があると情理を尽くして主張すべきところ、反対に日本側が前川レポートのような行動計画を作ったり経済構造調整を約束したりしながら、米国から何の積極的改善策をも約束させなかったことを批判する[1]。

彼はまた安全保障面で米国に多くを負っているので、日本が譲歩をするはの当然とする考え方は誤りであり、国家にとっての最重要な安全保障上の取り決めの費用と便益は、それ自体で完結されているはずだとする。米国が日本に一方的に恩恵を施すことはありえず、両国の長期的国益に合致しているからこそ成り立つ安全保障問題と経済問題との間でのトレードオフの余地は少ないはずだと指摘する[2]。

しかし日本には歴史的、地政学的な理由や法的制約があって、経済とは無関係に安全保障上のさまざまなオプションの中で自由に選択することは困難であろう。日本は軍事力を最後の手段として国際的な権力構造に影響を及ぼす大国間外交の追求という選択肢がなく、日米同盟を基盤として、それ以外の領域で主体性を発揮するより他ない。この事実は日米間の政治経済交渉のさまざまな面に、制約を及ぼすことは避けられない。すなわち米国の構造的権力の枠組みが日本の行動を規定し続けてきたし、これからも予測可能な将来においてそうであろう。いかに日本がその枠組みの中で、一定の主体性を確保し、選択の幅や行動の自由の拡大を図ってゆくかがこれからの課題なのである。この点で、染谷芳秀の提唱する［ミドルパワー］外交は示唆するところ大である[3]。

 

第２節　通貨外交・為替政策に関わる諸行為主体の行動について

通貨外交・為替政策に関わってきた公私の諸行為主体、特に通貨当局の行動を考察するために依拠した限定合理性理論はどの程度説明力を持っているのかを総括して見よう。

１　通貨外交・為替政策の推移と諸行為主体の行動

７０年代初期の通貨当局は、為替管理の有効性を過大評価してこれを堅持し、国家目標化されていたともいえる輸出依存の経済成長を持続させるため過小評価された円を維持することをもって、その主たる任務としたと思われる。意識したか否かはともかく、それは組織の維持、名声の高揚に資するものであった。しかし内向きの政権政党や政府首脳、身内の財政当局などに対して、国際通貨情勢や米国の戦略の変化について十分な情報収集活動を行って適切な政策提言することに失敗し、ニクソン・ショックの際には事態を正確に把握できず、場当たり的な対応に終始する結果となった。そしてその後も為替市場を開いたままドル買いを続けて銀行や大商社を救い、結果として国富を大きく毀損した。さらに膨大なドル買い介入は、その後のインフレの一因となった。これはマクロ政策の失敗であるとともに無理な為替管理政策、為替政策の帰結でもあった。しかし政治家やマスコミなどは国際金融情勢について認識が必ずしも十分でなかったため、通貨当局はその名声を失墜することもなく、むしろ銀行を守ることで大蔵省の影響力を確保し、組織を維持強化することに成功した。

　石油危機という異常な時期にも、市場を制御しうるという過信に基づく過剰な規制や硬直的な介入行動を継続し、市場機能を阻害するような為替管理の強化を行い、かえって為替相場の変動を拡大、資本移動を刺激することがしばしば見受けられた。内外金融を遮断して管理するという発想から脱却できず、８０年１２月に施行された新外為法の「原則自由」も建前だけで、多様な選好とリスク判断に基づく市場参加者を増やし、厚みのある内外資本交流を実現させようとはしなかった。これは既得権限の維持、組織防衛行動の現われであったといえよう。

　７０年代後半に円が急騰した時期には、本邦通貨当局内で介入によって円高を食い止められないという認識が高まったが、国内に根強い円高脅威論に抗しがたく、専門集団として政権政党を説得して必要な政策を推進するよりは、外国からダーティフロートの批判を受ける介入を継続した。これに対して福田首相は低迷する支持率を上げ、総裁選挙や総選挙を有利に戦うために、機関車論という外圧を利用して拡張的な財政へ転換した。この国際協調路線への転換で保護主義の台頭を抑えることはできたものの、財政規律を失い、為替市場介入や金融緩和政策とあいまって、インフレ加速というコストを支払わねばならなかった。政治家が選挙に勝利し権力を維持することを追求するのは合理的行動であり、また通貨当局が政権政党なり首相や大蔵大臣の指示に従って、効果が疑わしいか問題を含む政策を実施することも、組織維持のためには合理的な行動である。しかしそれらの相互作用で形成された政策が真の国益に合致する保証はない。　

８０年代のプラザ合意、ルーブル合意に象徴される国際協調路線は、レーガノミックスの後始末の性格をもつが、日本は調整コストを進んで過剰なまでに負担した。財政規律維持が長期的な権力基盤である財政当局の意を汲んで、為替市場への協調介入が優先され、金融緩和政策や民間活力利用の内需拡大策が推進された。その中で通貨当局は米国と協調して通貨外交の中心的役割を果たすことで名声を高めることができた。また経常収支不均衡是正の効果が疑わしく、円ドル委員会同様、米国の内政干渉の制度化ともいわれた構造協議の音頭をとった通貨当局の行動は、外圧の負担を各省に配分する調整を推進することで、官僚組織内での地位や名声の向上に貢献する合理的なものであった。

財政政策出動が制約を受ける中で、選挙の勝利で続投を目指していた中曽根首相は、効果を疑う通貨当局を押し切って大規模な単独介入を実施させ、その後サミット成功のために増税なき財政再建の旗印を下ろして思い切った拡張的な財政政策に舵を切った。中曽根首相の思惑と行動は、国際協調と日米連帯強化を演出することで大いに名声を高め、比較的弱いといわれた党内基盤にもかかわらず、退陣後も影響力を維持することを目指したものと思われる。

他方プラザ合意後に金利高め誘導を実施して米国や大蔵省から非難を受けた後、日銀はブラック・マンデーまでの間に５回に及ぶ公定歩合を引き下げた。うち３回は内部のコンセンサスがあったものの、その後は大蔵省出身の澄田総裁によって決められたといわれる。さらに８９年５月の公定歩合引上げまで、長期にわたり金融緩和政策が継続したが、資産価格は別として一般物価の上昇が見られない時期にドル急落の引き金を引くようなリスクを、日銀は回避したのであろう。日銀の使命が一般物価の安定であるならば、資産価格上昇を理由に金融引き締めに転換して円高誘発の批判を受け、その名声を損なうリスクを回避するのは合理的な行動であった。しかしこれら主要公的行為主体のそれぞれの合理的な行動は、一種の合成の誤謬のようにバブルを生み出し、９０年代はそれへの誤った対応で生じたマクロ経済の大きな変動に苦しむことになった。

９０年代から０４年３月までの本邦の為替政策は、為替相場の激変を回避するため、またファンダメンタルズから持続的に乖離した水準にある為替相場の修正という標準的な介入政策の側面もあったが、不十分な金融緩和政策を補強する性格を強めた。すなわちバブル崩壊後の脆弱な日本経済を破綻させないために動員できる限られた政策の一つであった。この期間、ドル円相場は７９円７５銭（９５年４月）と１４７円（９８年８月）との間を大きく上下動した。メキシコ危機、欧州通貨危機、日米経済摩擦、アジア通貨･金融危機、ロシア金融危機、そして日本の政局の不安定、金融危機とデフレの進行など深刻な出来事が相次いだ。それらが急激で大規模な国際資金移動を触発し、激しい為替相場の変動を引き起こした。

異常な為替相場の変動やミスアライメントに対して、通貨当局が大規模な市場介入で対応したことは当然である。しかし同じ大規模化した介入でも、９５年の後半からは介入戦略が大きく変化した。政権政党の期待に沿って大規模な円押し下げ介入を行ったり、日本経済への不信感に基づく円安に対して一時的な効果しか期待できないのに記録的な円の押し上げ介入を行ったりもした。しかも市場との対話を重視するということで、限られた市場関係者に当局の意図を知らしめ協力させるという一種の情報操作も駆使した。その仲間に入れてもらった市場関係者は入手した情報を利用して然るべき報奨を得たこともあってか、その手法を賞賛するが、アウトサイダー達は大いに批判的であった。しかしこの介入戦略の有効性に関しては、経済学者の評価は概して高い。大胆な介入を指揮した財務官は、マスコミからサイバー資本主義時代の投機家と果敢に戦った「ミスター円」の称号を捧げられて名声を高めたが、市場メカニズムを大きく歪め、東京市場への不信感を高めたとの批判も払拭できない。

９９年以降の大規模介入に関しては、通貨当局者は不況とデフレの実態を反映しない為替相場を許さないという明白な意図を表明している。さらに０３年に入ると介入額は破天荒な規模となったが、日経平均の８０００円割れへの危機感の高まり、地政学的なリスク増大による時期尚早の円高への対応という公式説明のほかに、本腰が入り始めた日銀の金融緩和政策支援という性格を否定するのは難しい。深刻な財政状況で効果的な政策を打ち出せず、速見総裁の下での微温的な金融政策に焦燥感を抱いていたと見られる財務省は、通貨当局の大胆な行動が組織の維持・強化に大いに資するものと歓迎したであろう。さらに大規模な外貨資産の運用による収益によって一般会計へ大きく貢献しているため、財務省内での通貨当局の地位を堅固なものにできる。ここでも通貨当局の行動は、組織の維持強化、名声の高揚という目的合理性をもつ。

 

２　通貨当局元幹部の証言と限定合理性理論の妥当性

以上のように通貨外交・為替政策という専門性の高い分野における政策形成においても、単一の行為主体の行動だけでは説明できず、民主政治下では専門家集団である通貨当局が最適と考える政策が実現できるとは限らない。政策形成のプロセスでは、他の行為主体の意向を考慮する必要があり、組織利益の極大化を目指して合理的に行動する諸行為主体間の戦略的な相互作用の結果として政策が形成されるという考え方で、通貨外交、為替政策を解釈してきたのである。このような見解には強い反論もある。たとえば元大蔵省国際金融局審議官の北村歳治早稲田大学教授は、筆者が０５年１０月８日に金融学会で行った報告を厳しく批判し、通貨当局者は経済活動に与える為替相場のインパクトを考え、政治的圧力やマスコミの影響を極小化できた稀有な存在であると主張された[4]。

筆者もインタビューした元財務官や国際金融局幹部の方々がいずれも卓越した資質や見識、交渉能力の持ち主であり、国益が激突する国際通貨交渉の場で、所与の条件の下で、少なくとも主観的には妥当と考える目標達成のために行動したであろうと信じたい。また限られた時間と情報に基づき、叡智を傾けて強烈な為替投機の動きに対抗し、適正と信じる相場水準の実現を図るべく尽力したであろうと推察する。

その中で通貨外交に長年従事し豊富な国際的人脈と高い見識をもち今なお国際金融問題に対して大きな影響力をもつ行天豊雄は、官僚の行動理論のいずれが政策当局者として実感に近いと思うかとの筆者の質問に対して、極めて率直に答えてくれた。以下はその要約である。

「一般論として為替政策を含め、政策決定のプロセスは、国や時代によって異なるものの、主要なプレーヤー／ステーク・ホールダーの理念、利害関係が影響を与え、それらの相互の力関係で決まるといえる。為替政策の場合は、その影響を受ける金融機関、貿易関係者はもちろん、マスメディアもそれぞれの意見を表明し影響力を行使しようとする。しかし戦後日本の経済政策の決定や実行の過程で影響力があったのは、三つの主要なプレーヤー、すなわち長年単独政権を続けた自民党、財界そして官僚である。三者はそれぞれの利害関係をもつが、共有部分もある。これが何かを三者が理解しあい、それを実現するために協力する。このプロセスは、アングロサクソンに比べると優れて談合的性格を持っていたことは間違いないが、これが戦後の政策決定の基本的ストラクチャーであった。それが結果として反民主的、反消費者的、反自由市場的、反国際的であったか否かが問われよう。

自分の感じでは、日本の戦後の経済政策の決定プロセスの特徴は、国際性、市場性、消費者利益を尊重することに対して、高い優先度は与えられていなかった。無視されていたとはいわないが、それが経済政策の目的であるべきだという感覚、意識は官僚や政治家に十分でなかった。政治家は自民党安定政権の維持、財界は企業の経済的メリット、役人はそれぞれの省、局が正しいとする政策の実現を追求する。

官僚は、彼らの判断からすれば正しいとする省、局の考え方が貫徹するような政策を採りたいという自己防衛本能がある。その場合、公的な利益・国益の追求が自己防衛本能と不思議なことに一緒になっている（下線は筆者）。自分たちは正しい判断力をもっているので、その意見が尊重され貫徹されるのが国益であるはずだというのである。彼らの脳裏には両者の間に違和感は少ない。自分の権限の維持・組織利益と国益は、齟齬なく調整されているという官僚の意識は、フランスを始め官僚主導型の国の官僚たちの特徴であろう。

為替政策にも三者のコリューシブ(Collusive)な関係が一貫して存在した。自民党は政権維持を一番に考えていたが、安定政権の確保には安全保障のための日米同盟が基盤であることがその利害関係の中に明白にインプットされていたし、ビジネス界も米国市場に依存している以上、為替政策を含む日本の対外政策については米国の指導に従うことは当然と考えられていた。しかし開放的な米市場に円安で輸出を拡大して成長する政策を当然視している日本と、経済力が低下し寛容性を失いながらも世界秩序を維持する指導的国家としての使命感を持ち続ける米国の双方が、コリジョン・コース(collision course)を歩んでいることに気づくのが遅かった。通貨当局者としては、それぞれの時点での米国の為替相場についての願望を聞きながら、輸出主導による経済成長、そのための米国市場確保を最大の眼目としつつ、日米間の懸案を円滑に処理してゆくことが絶えず念頭にあった。為替相場政策は優れて政治経済的な事柄である」。

日本の通貨外交の中心的存在であった元財務官の述懐は極めて示唆に富む。インタビューした他の元高官たちからも、彼ほど率直ではないにしろ似たような表白が少なからずあった。限定合理性理論が、彼らの行動を最もよく説明できるのではないかと思う所以である。彼らの述懐の中で特に興味を引くのは、官僚たちの意識の中で、組織防衛と国益追求という行動の間の間隔が狭いことである。彼らが国益のために奮闘したと主張するときに、国益とは何かをどのように理解していたのか、そして組織利益の追求を犠牲にしてでも、それを追求したのかを客観的に検証するのは容易でない。政策形成のプロセス、目標、効果などについての情報が開示され、それに基づく客観的な評価を通じてのみ、その正当性が証明されうるであろう。

その際の評価尺度は、所与の政治経済的条件の下で明確に規定された国益が十分に守られたか否かであり、それが官僚組織の組織防衛・既得権益擁護の動機で損なわれることが無かったかどうかが問われよう。経済学的に最適とされる政策が、関係者の間で合意できれば問題ないが、複雑な国際金融問題に関しては経済学による分析や処方にコンセンサスの存在しない場合も多いであろう。仮に通貨当局が経済学的に最適とされる政策を認識していても、それが実行できるとは限らない。民主主義的な政策決定の過程では、多様な行為主体が様々な制度的制約の下で戦略的に相互に影響しあい、通貨当局がそれらの反応を考慮しながら政策を形成し、実行せざるをえないからである。しかし経済学の論理に基づいて当事者間で議論され、政治的プロセスの中で修正され決定された政策が、初期の目標を達成したか、達成できなかった場合の理由は何かなどを記録し、将来の情報公開とそれに基づく客観的な評価に備える必要があろう[5]。

 

３　通貨外交・為替政策の枠組変革の必要性について

上川龍之進が指摘するように、「清廉潔白な聖人君子はかりを集めて官僚にし、彼らに滅私奉公的な働きぶりを期待するのは非現実的である。官僚も人の子であり、官僚というものは、自己の利益を最大化するために、組織利益の最大化を追求する合理的アクターなのだと考える方が自然である・・・組織利益を公共利益と一致させることで、彼らが自ら進んで公共利益のために働くような誘因付けを行うことが有効であり、そのためには、それを可能にするような制度を設計すること」[6]が必要であり現実的であろう。

通貨外交や為替政策に関連して、どのような発想や枠組が必要なのであろうかを考えてみたい。

１）第２の経済大国である日本が、先進国の中で例外的に頻繁かつ大規模に為替市場介入を行うのは好ましくない。これまでの大規模介入が緊急避難的な性格を持ち、ある程度正当化できたとしても、デフレ経済からようやく脱却しつつある今、為替政策は正常化されるべきであろう。通貨当局の使命は、民間の資本交流をできるだけ円滑に保ち、多様な選好をもつ投資家がそれぞれの情報に基づいて投資活動を行えるような公正、透明な市場インフラの構築と維持を図ることであり、それによって経済の基礎的条件を反映した為替相場が期待できよう。これまでは国民の貯蓄の多くを郵貯・簡保で吸収し、大蔵省／財務省が財投で公社・公団などへ投融資し、これが大きな官僚の既得権益の体系を支えるとともに、投資のホームバイアスによって円高圧力を作り出していたのではなかろうか。

大規模な資金を動員して巨大な市場リスクを負担する介入政策が大きな裁量をもつ少数の専門家集団による隠密裏の迅速な意思決定により実行される以上、その正当性は厳しく問われる必要がある。しかし現実には極めて情報開示が限られており、客観的な評価は困難なのである。政治経済領域の様々な行為主体間では、為替相場の変動とその水準がもたらす利害が大きく対立する場合が少なくなく、大規模な介入行動は所得分配を変化させるなど多面的な影響をもたらす。声の大きい圧力団体や短期的視野もしくは無知に支配された集団と、それに迎合しがちなマスコミが為替政策に及ぼす影響力は大きい。その政治的影響を受けて実現される相場水準は、個別には小さくても全体としては大きな影響を他の集団に及ぼすかもしれないが、その声はしばしば無視される。根強く存在した円高脅威論はその典型であり、政権政党や通貨当局は声なき声に耳を傾けるよりは、おおむね脅威論の影響の下で政策を進めてきたと思われる。

為替政策の至上命題とされてきた相場の安定維持という問題を、変動相場制度の下では、どのように考えるべきであろうか。為替介入の指揮を執った高官たちは、大きなミスアラインメントが発生した時に、断固として介入したからこそ破局的な相場水準へのオーバーシュートを食い止められたのだと主張する。多くの場合、ミスアラインメントはマクロ政策の失敗や必要な政策の先送りに着目した投機筋の動きに起因し、バンドワゴン効果で増幅され持続する。加えて他国がその国益追求のために、そのような状況を利用して為替相場に影響をあたえようとすることもある。政治家や他省庁の政策失敗の尻拭いをするために、介入効果が期待できなくても、利用可能な手段を総動員して困難な状況へ対応しているという姿勢が政治的に意味をもち、また通貨当局として組織内での地位の強化に役立つ場合もあろう。政策の失敗を糊塗し、必要な調整を先送りするために、少数の関係者が隠密裏に意思決定でき事後的にも厳しいチェックを受けずに済む為替政策を乱用する誘因は少なくないので、これを抑制する制度設計が必要と思われる。

　為替の安定は望ましいにしても、適切なマクロ経済の運営を図り国内経済の安定や均衡を図ることがより重要である。それでも外的ショックや、短期的なノイズ、それにともなうバンドワゴン効果などによる相場の乱高下が発生することは避けがたい。しかしファンダメンタルズからは到底説明できない相場水準は長続きしない。妥当な相場水準を決めるのは、広範な参加者が多様な情報により分権的に意思決定をした上でリスクをとり取引を行う、厚みのある為替市場である。そのような市場を育て、そこでも不可避的に発生する市場の失敗を極小化するための環境を整備することこそ、政府／通貨当局のなすべき任務であろう。

　政府がリスクを負担して巨額な国民の貯蓄を自らの支配下に置き、その配分を決め、しかも事後的な評価が不十分であるような環境は、その対極にある。そこではホームバイアスが働き、健全で活発な内外資本交流の結果として形成される適正な為替相場水準よりは割高な為替相場が成立しても不思議でない。その結果、国内金利水準が低く抑えられ、国内での投資に対する予算制約を弱めて資本を浪費する結果をもたらした可能性が高い。

　為替政策の目標、政策の形成、実施、効果の評価に関する情報開示には、市場や相手国への影響など多くの問題があり、短期間で詳細な情報開示が困難である以上、介入規模は非常事態を除き自ずと制約が課されるべきである。それを超える大規模な介入については、事後的に非公開で国会の専門委員会に説明を行い、一定期間経過後に詳細な情報を公開することを制度化してはどうか。

２）外貨準備政策も転換すべきである。大規模介入の継続で、通貨当局は新しい力を手に入れたといえる。借入限度を１４０兆円に引上げた上で、ほぼゼロ金利で巨額の円資金を調達して為替市場へ介入し、米ドル資産を積み上げて金利差を稼ぎ、相場変動に伴う評価損とは関係なく疲弊した一般会計の歳入に毎年多額の繰り入れを行っている。国家財政に関する権限が大蔵省／財務省内で持つ圧倒的な重要性に鑑み、この貢献は省内での通貨当局の地位を大いに高めると思われる。筆者のインタビューに対して、元財務官たちの中で特に主計局経験者は誇らしげにこの実績を語った。膨大な外貨準備は、必至といわれる大震災や、少子高齢化に伴う貯蓄の減少で日本経済に避けがたい経常赤字や円安に備える宝の山であり、民間には不可能な役割を果たすのが通貨当局の使命と語る人もいた。

　そのためか小泉内閣の特別会計の改革や、国家の資産の圧縮計画の中にまったく登場してこないが、外為特別会計制度もまた厳しく見直されるべきであろう[7]。すなわち外貨準備の本来の目的に沿った適正な規模に圧縮して運営管理されるべきである。先進国である日本で、国民に代わって通貨当局がその貯蓄を海外投資することを正当化する根拠は薄い。通貨当局が民間の資産運用専門家より情報上の比較優位を持つとは限らず、国家信用での資金調達による外貨投資においては、説明責任や結果責任が希薄となり勝ちであり、ソフトな予算制約では効率的な資産運用となる保証はない。また将来想定されるとはいえ不確定で曖昧な事態に備えるという目的で、巨額の外貨資産を蓄積することを通貨当局が授権されているわけではなかろう。

日本は少子高齢化社会を迎え、今後の貯蓄の伸びは鈍化、やがてはマイナスに転じる日も遠くないであろう。それだけに高度成長時代から蓄積された資産をできるだけ有利に運用する必要性が更に高まる。しかし通貨当局による膨大な外貨準備運用が、その役割を果たすことに正当性は乏しい。現状は通貨の異常な動揺や国際収支の非常事態への対応という外貨準備制度の本来の目的から大きく逸脱しているといっても過言ではなかろう。

国民の貯蓄で取得された巨額な外貨が、優秀ではあるが任務の特異性から説明責任も結果責任も厳しく問われないで済む少人数の集団に委ねられ、国会やマスコミの監視もごく表面的なものにとどまる現在の状況や制度は、健全な市場環境や投資家を育てるためにはマイナスであり、早急に是正されるべきであろう。景気回復が損なわれないことを前提に、円安時にドルを売却して外貨準備の規模を適当な水準に圧縮し、また通貨分散を図る必要がある。一般会計の税収不足を補填する役割を外為特会が果たしているからといって、この問題を議論せずに放置すべきではない。

　災害に備えるなど具体的な目標を持つ政策が必要ならば、目的と責任ある管理体制を明確に規定し、外貨準備政策とは切り離して策定されるべきであり、運用は民間の専門家に競争的な手続きをもって委託され、絶えずそのパフォーマンスが監視されるべきであろう。

３）通貨外交・為替政策の資料の保存と適切な時期における開示を厳正に行うことが必要である。これにより、省益、組織利益の追求が公共利益の実現を阻害しなかったか否かが適切に評価可能となる。しかし現実は非常に寒心に堪えない状況といわれる。為替政策については、市場への影響を考えれば迅速かつ隠密裏に意思決定を行い実施する必要があり、相手国との関係もあって、情報公開には自ずから制限があるというのが当局の姿勢である。インタビューした元財務官の一人は、今でも９１年以後の「外国為替平衡操作の実施状況」という極めてシンプルなデータの公表についてすら疑問を持つと語っていた。先進諸国でも為替政策に関しての情報は乏しいが、本邦のごとく大規模な為替介入をしかも長期間実施している国はないので、同列に論じることはできず、一定期間を経過した後は政策に関する意思決定プロセスや実施状況の詳細、事後評価などを公開し、国民への説明責任を果たすべきであろう。

２００１年４月１日から所謂「情報公開法」が施行された結果、通貨外交を含む金融・証券行政関連情報へのアクセスも飛躍的に向上することが期待された。しかし現実は極めて憂慮すべき状況にあるという。すなわち、歴史的価値のあるはずの重要な資料が現用文書として公開されぬまま、保存期間が到来すれば、原局の恣意的な判断で公文書館へ移管されずに廃棄されている可能性がある[8]。このような事態を放置すれば、利害の衝突した交渉で日本が仮に正当な主張を行っていたとしても、その根拠を裏付ける資料がこちらに存在しないまま、相手国の公文書に基づいて歴史が一方的に解釈・評価されることになりかねないのである。

政策運営に関する資料・記録が適正に保存・公開されることは、政府自体が過去にさかのぼって政策の妥当性を再点検したり、過去の誤りを繰り返さないために重要であるのみならず、政府の政策を客観的に評価する機会を国民に提供するという意味で、健全な民主主義の前提条件なのである。官僚組織が追求する名声の向上、組織の強化などの目的と公共の利益を両立させるためには、情報の適正な保存・時宜を得た公開制度の確立と厳正な運用は焦眉の急である。

 

第３節　健全な金融システム構築で日本の行動自由拡大を

本邦通貨当局が、中長期的に見て価値下落の可能性が高いとみられている米ドル資産を大量に積み上げて米国の財政赤字、経常収支赤字をファイナンスするのは、対米従属の証左であり米国の覇権体制維持に協力するためだという批判も少なくない。しかし予見可能な将来には、劇的に米ドルが暴落して基軸通貨の座から降りる可能性は少ないと本邦通貨当局は考えているようだ。グローバル化しつつある金融市場を最大限に利用して貯蓄不足を補いながら、技術革新を先導し世界経済を牽引し続ける米国の力を過小評価すべきでない。日本を含めて自らの貯蓄を効率的に活用する能力を十分に持たない海外投資家は、米国市場に運用を委ねる形で結果的に米国の金融覇権を支えている構図になっている。

　そのような「帝国循環」から脱却して自立の道を模索する中で、東アジア共同体やアジア共通通貨構想に望みを託す人も少なくない。アジア通貨基金構想こそ米中の反対で脆くも挫折を余儀なくされたが、アジア各国間のスワップ協定の拡大、アジア債券市場を育成するなど具体的な政策協調を積み重ねて行けば、すでに高度の域内貿易を実現し他地域に比べて高い経済統合と成長を続ける東アジアで、欧州連合にも比肩しうる共同体を実現することも夢ではないと考える人もいる。しかしアジアには統合を強力に進めるために不可欠な、共通の価値観、強い政治的意思は存在せず、強いリーダーシップを持ってこのような構想を推進しようとする政治家は少ない。またこのような構想自体、台頭する中国による新たな覇権システムに繋がるのではないかとの懸念もある。渡辺利夫が指摘しているように、東アジアには共同体を推進するのに必要な政治体制や安全保障の枠組み、それを支える価値観や理念を共有化する展望は存在せず、むしろ逆の方向が構造化される恐れもなしとしない[9]。

また日本では国内産業保護のために自由貿易協定交渉もままならず、また中韓との政治的な摩擦に当分悩み続けざるを得まい。それどころかユーラシアの不安定な弧を巡る安全保障上の深刻な事態発生の可能性すら排除できない。したがって日米の同盟関係の維持･強化は現実的な選択肢であり、東アジアの経済統合への関与は、その枠組みの中で推進せざるをえない。むしろ添谷芳秀が強調するように日米安全保障関係の基盤が強固であることが、大国間の権力政治以外の領域で日本が主体的な外交を進め、ともすれば一国主義的になりがちな米国へ時に異議を申し立て、影響力を高めるために必要かもしれない[10]。

日本が自由で民主主義的な価値観の下に、開かれた政治経済体制を構築するために、アジアでの指導力を発揮できる領域は少なくないが、国際金融もその一つであるはずだ。アジア経済の発展を図るために必要な貿易や金融面での協力を提供しながら、自由主義市場経済の原則に基づき自らの経済の一層の体質強化を進め、金融･資本市場を含む本邦の様々なインフラがアジア諸国にとっても使い勝手の良い存在となるように効率性、透明性、公正性を維持強化すべきであろう。

本邦市場にアジアの資金が集まり、それが更に世界各地に効率的に配分されるための基盤整備は焦眉の急である。いわばユーロ圏に対するロンドン市場の如き存在を目指し、それに必要な法制度の整備、専門家集団が活躍しやすいインフラ整備などが急がれる。そのためにも、まず市場を強引に統御しようとするような政策や、それを当然とする政府依存体質は払拭されなければならない。金融産業は情報産業の中核をなすものであり、その健全な発展によって日本は資金と情報の中心的な集積基地となるである。

このような観点からは通貨当局のなすべきことは、対外的には経済の論理に照らして根拠のない外国の要求へ断固たる対応を行って国益を擁護する姿勢を貫くと共に、その国際的なネットワークを通じて得られる高度の情報を最大限に活用して、ともすれば内向きで国内の利害関係に制約される政権党や官邸その他の行政機関の政策形成に適切に関与・貢献することや、民間資本の円滑な流出入を促進するようなインフラを整備し、それに沿う政策をアジア諸国政府の先頭に立って推進することであろう。

米国の持つ金融における「構造的権力」は当面揺るがないと思われるが、依然として大きな経済力をもち世界最大の対外純資産を保有する日本は、その資源を有効に活用して国益を守りつつ国際的な貢献ができ、これにより他国への影響力すなわち「関係的権力」を強化できるはずである。そのためにも金融･資本市場や為替市場への公的介入を極小化して民間の創意工夫を最大限発揮できる効率的で頑健なアジアの金融センターを育成し、域内の資金の効率的な配分や為替相場の安定を図るべきであろう。そのような努力は、やがて政治経済的条件が整ってアジアの統合が飛躍的に進展する環境が出現したときに、日本が影響力を維持･拡大できる重要な礎石となるはずである。

魅力ある本邦為替・金融･資本市場の出現は、円に対する信頼に繋がり、アジア各国がドル･リンクからバスケット通貨へのリンクへと移行する中で、円の役割が高まる契機となるであろうし、それはドル円相場に振り回されてきた日本経済にとっても実効為替相場の安定化への道を開くものとなろう。

自由で開かれた魅力ある日本の存在は、中国の改革開放路線に基づく経済発展の彼方に期待される開かれた政治体制への転換の可能性を高め、東アジアの安定と繁栄の鍵となるであろう。そのことが不安定な弧を安定的な弧に変換する契機になり、アジアにおける安全保障体制の見直しにも通じる動きをつくり出し、日本の行動の自由を拡大することに繋がるであろう。